對話動機

　　國家食品藥品監督管理總局近日發布了《網絡餐飲服務監督管理辦法(征求意見稿)》,其中對網絡餐飲服務存在的諸多問題進行了規范,不僅明確了餐飲服務提供者的資質問題,也明確了第三方平臺的責任。這些規定能否徹底根治當前的網絡餐飲亂象?還有哪些改進之處?《法制日報》記者與業內專家展開了對話。

　　對話人

　　中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授　　　　　　　　　　　　朱　毅

　　中國人民大學法學院博士后、食品安全治理協同創新中心教席研究員　　　孫娟娟

　　《法制日報》記者　　　　　　　趙　麗

　　《法制日報》實習生　　　　　　周　靜

　　出臺監管辦法勢在必行

　　記者:國家食品藥品監督管理總局發布了《網絡餐飲服務監督管理辦法(征求意見稿)》,明確規定利用互聯網提供餐飲服務的,應當具有實體店鋪并依法取得食品經營許可證。

　　朱毅:網絡餐飲這種新生業態,雖說成長的煩惱不少,但迄今為止還沒發生過重大的食品安全事故。這當然可以歸為運氣不錯,但我們居安思危,防患于未然是必須的,網絡餐飲到了該規范的時候了。此番出臺監管辦法是勢在必行,規范治理網絡餐飲的小、散、亂、臟、差、魚龍混雜,避免和杜絕大范圍食品安全問題爆發的可能風險。國家此時出手,也是在保護一個新興行業。

　　孫娟娟:在《網絡食品安全違法行為查處辦法》的基礎上進一步出臺針對網絡餐飲服務的監督管理辦法,一則是反映了這個行業發展的迅速和其對政府規制提出的挑戰；二是體現了一種壓力型立法,即去年媒體大量曝光了網絡餐飲的安全問題,對此,通過立法強化監管也能表明主管部門關切群眾訴求的態度；三是一些地方政府都已嘗試了針對網絡餐飲監管的立法,對此,國家層面的立法在總結地方經驗的基礎上也能更好地推進這一立法和地方執法的協調性,進而避免地方立法的差異給網絡餐飲服務第三方平臺提供者和網絡餐飲服務提供者增設過重的合規負擔。

　　“互聯網”范圍還需明確

　　記者:一份報告顯示,2016年我國外賣O2O市場規模達1524億元。與此同時,外賣行業中出現了魚龍混雜的局面。今年1月,北京食藥監局對外發布消息稱,225家網上訂餐店鋪因“無證”被下線,涉及平臺包括美團、餓了么和百度外賣。

　　孫娟娟:就亮點而言,此次征求意見稿應對的都是目前在實務中存在的突出問題,包括資質審查不嚴、餐飲信息失真、平臺自我規制不利、送餐環節存在安全隱患等。對此,此次征求意見稿作出了相應的要求,分別包括針對資質審查環節的實地審查要求、保障商家信息披露一致性的義務、通過抽查和監測履行平臺對入網用戶的管理方式以及對送餐的安全要求和處罰規定。

　　就實際情況而言,隨著互聯網的創業風潮,通過網絡提供餐飲的隱患不僅在于那些進入網絡食品交易第三方平臺的“黑作坊”,也存在于利用社交平臺的私人定制、家庭廚房等。對此,征求意見稿第八條規定,利用互聯網提供餐飲服務的,應當具有實體店鋪并依法取得食品經營許可證,按照食品經營許可證載明的主體業態、經營項目從事經營活動,不得超范圍經營。相應的,如何理解該條款中的“互聯網”?是彰顯了主管部門打擊所有無證經營的餐飲服務嗎?如果是,又該如何一并納入對社交網絡中的餐飲服務行為?這些問題還需明確。

　　在引導基礎上定標準

　　記者:外賣市場亂象頻出,必須有主體承擔責任。從根本上看,外賣平臺負有不可推卸的責任。正是平臺迫于投資方及擴張市場的壓力,才會對平臺上的無證、假證外賣商家睜一只眼閉一只眼,最終隨著平臺規模的擴大,導致一發不可收拾。正因如此,很多人對征求意見稿抱以很多期待。

　　孫娟娟:盡管此次征求意見稿的嚴格要求會成為平臺擴展線下業務的門檻,進而提高線上業務的安全保障和誠信服務,但是,法律法規本身的精細化不足也會影響到法律法規的可操作性,比如,如何實現對包括社交網絡在內的互聯網餐飲服務的監管。

　　事實上,缺乏規范精細化這一問題也存在于平臺履行實地審查、開展抽查和監測等要求中。在目前的食品安全監督管理中,政府部門對上述職能的履行都有能力培養、程序要求和救濟渠道的安排,而當平臺在履行上述針對入網用戶的責任時,其履職的邊界在哪兒、方式如何?存在沖突、爭議時,如何保障平臺不濫用上述管理方式侵害用戶權益?畢竟,一個業態的良性發展不僅僅只在于保護消費者的利益,商家利益受到損害、行業萎縮也會影響消費者對多樣餐飲的選擇,而過重的合規要求所產生的成本也會轉嫁到消費者身上。

　　朱毅:不能期待一個管理辦法就能“一夫當關萬夫莫敵”,監管辦法總是帶有滯后性的,只能說在很大程度上減少了網絡餐飲的食品安全風險。

　　網絡餐飲已飛入尋常百姓家,本著幫扶之心去規范這個新興餐飲業態,是監管部門的應有之義。現行法規還有模糊地帶和執法盲區,不必著急,在鼓勵引導的基礎上來定標準立規矩,放水養魚勝過關門打狗。

　　網絡餐飲監管需與時俱進

　　記者:不可否認,國內已經出臺很多對于網絡訂餐平臺的監管政策,但仍有人指出監管不力甚至疲軟,甚至被指存在“多為監管部門的查處制度,未能對平臺的責任、義務做出細致劃分,監管力度仍有待加強”的問題。

　　孫娟娟:資質審查、現場核查、定期或不確定的抽查和監測都是傳統的監管方式,其是否能夠有效保障食品安全也在官方監管中存在一些質疑。對此,不能僅僅只是擴張這些傳統的方式來實現對網絡餐飲的監管。對網絡餐飲的監管需要與時俱進,例如一些地方政府采用信用管理、大數據管理的思路。

　　記者:在互聯網背景下,專做外賣的商家只需接網絡訂單即可,即便存在實體店鋪,很多訂餐者也未必體驗。這樣一來,哪怕商家將操作間設在污水橫流、蒼蠅橫飛的場所,只要網絡上宣傳的圖片高大上,消費者也會信以為真,根本覺察不到違規行為,甚至監管部門也不知道其藏身何處,監管起來心有余而力不足——《網絡餐飲服務監督管理辦法(征求意見稿)》能否解決這一監管上的問題?

　　孫娟娟:互聯網時代的一個特點就是創新,對此,因為網絡訂餐增多而出現一些專做外賣的商家就是與時俱進的一種商業模式,本身無可厚非。一如物理世界中要靈活監管“三小”餐飲的問題,對上述商業模式的監管,也應當綜合考慮安全保障、消費需求、創業門檻、經濟發展等不同的目標,并在安全保障優先的條件下平衡其他的訴求。對此,網絡餐飲服務者的差異性也應該是法律考慮的內容,避免“一刀切”。

　　然而,就信息失真導致的消費者欺詐問題而言,此次征求意見稿規定網絡餐飲服務第三方平臺提供者未按要求進行信息公示,或提供的食品容器、餐具和包裝材料不符合規定,由縣級以上地方食品藥品監督管理部門處5000元以上3萬元以下罰款。試問,從經濟的角度來說,這一處罰成本是否足以遏制欺詐所能帶來的收益?對此,在保障處罰的合理性和威懾性的同時,對于多次處罰依舊未有改善的行為,也可以考慮從重處罰,如增設資格罰。只有威懾的處罰力度才能遏制利益驅動型的違法行為。

　　記者:《網絡餐飲服務監督管理辦法(征求意見稿)》在落實過程中需要注意哪些問題?

　　孫娟娟:餐飲的監管傳統往往是由地方負責,因為其經營范圍往往局限于地方,且因為地方飲食文化的差異而有所不同。盡管互聯網的特點在于突破地域的限制,但目前網絡訂餐的發展還是地方性的,尤其是這一監管還與保障地方“三小”食品安全等監管難點和重點相關。正因為如此,在國家層面的立法之前,也有許多地方在嘗試這方面的監管,包括立法方面的完善。在這個方面,國家立法如何在地方經驗的基礎上保障這一法律的普適性、針對性和靈活性也是征求意見稿改善的方向。

　　中午訂餐晚上仍未到　賠償結果只能無條件接受　消費者:網絡外賣平臺“惹不起”

　　□　本報記者　趙麗

　　“即使氣憤到了極點,也無計可施,你能明白這種心塞嗎?”

　　坐在記者對面的郭平,在敘述過程中,連續冷笑三回,他說:“30多年了,第一次感覺作為消費者是這樣的無奈甚至是憋屈。”

　　元宵節,午時,在外賣平臺上點的午餐還沒有蹤影。郭平一家五口只好煮上幾個前一天買的元宵。

　　“預計送達時間是中午12點左右,但直到晚上6點也沒送來。”而真正讓郭平憤怒的是,在催餐過程中,外賣平臺的不負責任以及面對消費者投訴的強硬態度。

　　就在記者截稿前,郭平告訴記者,外賣平臺稱贈送兩張20元代金券作為補償,但直到事發3天后的2月14日仍舊未到他的賬戶,“40元的代金券不能彌補他們的錯誤,但即使如此,他們仍舊不能做到”。

　　外賣未送到補償40元代金券

　　今年元宵節,因為準備晚上去賞燈,為了讓家里的老老小小休息好,郭平決定叫外賣回家。

　　在距離預計送達時間半個小時左右,也就是2月11日的中午11時30分,郭平打開外賣平臺App,查看送餐情況。然而,郭平發現,訂單仍停留在“商家已接單”的環節。按照常理,送餐員此時應該已經在送餐路上了。

　　中午12時10分,郭平開始通過在線客服與外賣平臺溝通。郭平向記者出示的溝通記錄顯示,12時32分左右,外賣平臺客服表示“還未取餐”。郭平說,之后,他要求電話溝通,遭到客服拒絕,理由是“目前在線咨詢人數較多,無法一一回電,請在線反饋,會及時回復”。

　　此后1個小時,郭平多次詢問,外賣平臺客服不再回復。在此過程中,郭平多次撥打外賣平臺客服電話,均未接通。

　　13時17分,在線客服回復:“會盡快的。”

　　“因為我約了朋友下午一點半見面,所以就和客服溝通送到隔壁小區的父母家,當時客服也表示同意。”郭平說。

　　15時23分,外賣仍未送到。郭平再次聯系在線客服。經過兩次溝通,16時43分,外賣平臺在線客服表示“目前送餐時間無法確定”“建議取消,退款”。

　　“直到傍晚5點,這頓飯還沒有送來。”郭平說。

　　當天晚上,外賣平臺客服來電回應投訴事宜。“當時客服表示退款,我提出賠償,他們說回去討論。”郭平說,“第二天中午,客服回電說只能補償兩張20元代金券。”

　　對于這樣的補償,郭平表示不能接受。對于不能接受的原因,他是這樣解釋的:“首先,事情發生在元宵節,家人聚餐被毀。其次,在溝通過程中,外賣平臺的電話一直無法接通,即使持續等待五六分鐘也無果,在線客服回應緩慢,直到下午兩點也未能準確告知我外賣情況,只是讓我等待。最后,下午5點,在我反復溝通后才得知外賣送不來,太氣人。”

　　盡管郭平不接受這樣的賠償,但在2月12日,外賣平臺客服再次來電表示堅持兩張20元代金券的賠償。

　　“當時我就問‘如果我不接受這樣的投訴結果,能否和你們的上級進一步溝通’?在反復詢問后,客服表示只能和他溝通。而針對‘那是不是他們想怎么處理就怎么處理’這一問題,客服沒有正面回應,但表示就是這樣的賠償結果。”郭平說。

　　向外賣平臺投訴無果反被罵

　　“經常訂外賣,對于送餐過程中的種種不確定因素,我都可以理解,比如說外賣小哥在路上耽誤一下或者餐廳出餐晚了。但這回我真的較真兒,因為這是外賣平臺的問題,而且至今沒說明具體原因。”郭平說,外賣平臺的強硬更令他不滿,“難道外賣平臺出錯了,還能想怎么樣就怎么樣”?　

　　和郭平有相同疑問的,還有很多消費者。

　　北京白領楊瀟筱投訴的原因是——送餐嚴重超時,一份海鮮面完全漏了,污染了下面的其他食品。

　　楊瀟筱的投訴經歷更加奇葩,沒有任何結果,還被罵了一頓。

　　“當時外賣小哥的大箱子里至少有10份外賣。我當時明顯不高興了,小哥就說,不好意思啊。我問他,這種情況,你們會怎么處理?他說,賠幾元錢。”楊瀟筱說,考慮到外賣小哥還有一堆外賣要送,她就讓外賣小哥先忙,回頭再說,“當時我還沒想著去投訴”。

　　不過,后面發生的事情讓楊瀟筱不能淡定了。“剛開始,外賣小哥的態度很誠懇,也道歉了。不過,談到賠付時,外賣小哥忽然說,你這一單太貴了,我不可能全賠。我說那就賠海鮮面的錢吧,但外賣小哥依舊嫌多,拒絕賠償”。

　　接下來,楊瀟筱試圖聯系餐廳,得到的答復是“這事和我沒關系,你別來找我”。

　　連續兩次溝通失敗,楊瀟筱決定直接找外賣平臺的客服,“客服又找了地區負責人和我聯系。起初,負責人表示一定全部賠付,后來可能知道訂單金額較高,就說賠一半,但要先商量”。　　

　　“之后,對方又打電話來,表示賠一半的錢太多了。我說沒關系,你就賠那份海鮮面就好了。外賣平臺的地區負責人還是表示太多,于是換了一個‘經理’溝通。這名‘經理’先是打感情牌,說外賣小哥一單只掙幾元錢,我一投訴,可能會扣小哥很多錢。之后還說了種種。”楊瀟筱回憶說,“在溝通無果后,這名經理竟然表示‘你把餐給我,我就給你錢’,其間臟話連篇。”

　　在溝通再次無果后,楊瀟筱要求與其他負責人通話,被告知對方便是主管經理,“后來我向外賣平臺客服投訴說,區域經理對我進行人身攻擊。客服表示會處理,卻一直拖延。不得已,我再次致電客服,希望此事能夠盡快得到解決。客服說會全額賠付,但幾個月過去了,我并沒有收到賠償款。”楊瀟筱說。

　　就這樣,耗費了大量時間與精力,楊瀟筱說自己簡直“昏了頭”。“我反思了一下,這種解決方法費時費力不討好。再遇到這種情況時,我會直接撥打12315投訴。說實話,并不是我不想好好解決問題,是涉事的外賣平臺讓我看不到一絲誠意”。

　　在記者的走訪中,不少消費者都向記者講述了投訴無門的經歷,很多外賣平臺的客服表示會回復,但最終也是沒了音信,而消費者因為費時費力也就不了了之。

　　制圖/高岳　　

　　專家跟帖

　　中國人民大學商法研究所所長劉俊海:

　　在網絡訂餐過程中,消費者感到投訴無門,主要是因為一些公司不重視消費者投訴,只注重前端的市場開拓,對于高管和員工的獎勵也主要看市場的拓展業績,很少將接受消費者投訴、及時足額賠償消費者作為衡量業績的標準。有時候,賠償消費者越多,雇主會認為員工損害公司利益,這種觀點是錯誤的。

　　當然,在投訴過程中,消費者也不必委曲求全,可以與商家友好協商,協商不成可以找消費者協會、找互聯網協會開展民間調解。民間調解不成,還可以投訴到工商行政管理部門進行行政調解,如果行政調解也不行,還可以到人民法院起訴索賠。

　　總體來說,只有提升消費者維權收益、降低維權成本,提高失信企業的失信成本、降低失信收益,做到“雙升雙降”,就可以很好地解決消費者投訴無門的問題。

　　中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍:

　　網絡外賣送餐延時,本身就屬于違約行為。按照合同法規定,違約方要承擔責任；按照消費者權益保護法,消費者有知情權,即便是有特殊情況,平臺也應及時告知消費者。若是商家本身沒有接單能力,就不能承接太多的單量,消費者有公平交易的權利,不應忍受長時間的拖延。

　　對于投訴,消費者權益保護法規定,消費者既可以向商家投訴,也可以向平臺投訴。平臺應該承擔主體責任,平臺承擔責任后可以向有過錯的商家追償。若平臺無法告知消費者商家的聯系方式,或商家提供的是虛假信息,商家就要承擔全部責任。

　　消費者有投訴無門的感覺,原因在于,在“互聯網+外賣”模式中,商家主體存在多元化,既有實體店,也有散戶。《網絡餐飲服務監督管理辦法(征求意見稿)》解決了上述問題,基本排除了散戶,即沒有任何資質的自營餐飲業務。這樣做是基于食品安全的重要性。在“互聯網+”與O2O發展過程中,效率很重要,但安全更重要,不能犧牲安全去發展效率。

　　本報記者　趙麗　整理